Proyecto de Declaración.
La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires vería con agrado que
el Poder Ejecutivo arbitre los medios a su disposición para iniciar las gestiones
pertinentes ante el Poder Ejecutivo Nacional con el propósito de realizar la
Transferencia del Puerto de Buenos Aires a la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, a efectos de dar complimiento a lo dispuesto en el último párrafo del
artículo 8 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuyo
texto expresa “El Puerto de Buenos Aires es del dominio público de la Ciudad,
que ejerce el control de sus instalaciones, se encuentren o no concesionadas”.
Fundamentos.
Señora Presidenta:
El artículo 80º de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
determina que La Legislatura de la Ciudad “Dicta leyes, resoluciones y declaraciones para hacer efectivo el ejercicio de los derechos, deberes y garantías establecidos en la Constitución Nacional y en la presente y toma todas las decisiones previstas en esta Constitución para poner en ejercicio los poderes y autoridades (inciso 1), “Dicta la ley de puertos de la Ciudad” (inciso 6) y “Aprueba o rechaza los tratados, convenios y acuerdos celebrados por el Gobernador” (inciso 8).
El último párrafo del artículo 8º de la Constitución de la Ciudad, nos convoca a los Ejecutivos y Legisladores de la Ciudad a dar cumplimiento a un Mandato Fundamental, al expresar que “El Puerto de Buenos Aires es del dominio público de la Ciudad, que ejerce el control de sus instalaciones, se encuentren o no concesionadas.”
A nuestro entender, uno de los convenios más importantes, que a la fecha no se ha celebrado, y constituye una deuda con el pueblo de la Ciudad, es el de la transferencia del Puerto de Buenos Aires a la CABA.
Sabemos de su importancia y los motivos que oportunamente se han esgrimido para que todavía no se haya realizado, por consiguiente, y por tratarse de una Declaración de la Legislatura con respecto a una facultad que es propia del Poder Ejecutivo, nos limitaremos simplemente a realizar una breve reseña de
las circunstancias y normas que se han ido sucediendo a lo largo de los años, transcribiendo a continuación en estos fundamentos un artículo del Dr. Alfonso MINGO JOZAMI, en dónde realiza una apretada síntesis de la normativa respecto de la problemática del traspaso del Puerto de Buenos Aires a la Ciudad.
“Cabe comenzar por señalar que la Ley de Actividades Portuarias N° 24.093 (“LAP”) dispuso en su art. 11, que “A solicitud de las provincias y/o de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en cuyos territorios se sitúen puertos de propiedad y/o administrados por el Estado nacional, y mediante el procedimiento que al respecto determine la reglamentación, el Poder Ejecutivo les transferirá a título gratuito, el dominio y la administración portuaria.”.
“Esta norma materializó el “Principio de Provincialización” incorporado por la LAP, en virtud del cual, en un llamado a la federalización y de conformidad con el propio sistema federal de gobierno contemplado en nuestra Constitución Nacional (“CN”), instituyó el cese del monopolio del control de los puertos por parte del gobierno nacional, disponiéndose la descentralización administrativa de los puertos y su transferencia en forma gratuita a las provincias y/o a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (Ver: ZUCCHI, Héctor A., Régimen de las Actividades Portuarias: Ley 24.093. Desregulación y Privatización: Decreto reglamentario 769/93, normas complementarias y leyes provinciales, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas, 1994, pp. 49-50.)”.
“De esta forma, la transferencia de dominio prevista en la ley se produjo entre entes estatales, por medio de la devolución que efectuó el Estado Nacional a favor de las provincias, del dominio, administración y operación de todos los puertos que se encontraban en su territorio, lo que significó cumplir con lo
establecido en la CN en virtud de la decisión que adoptaron en 1853 los estados provinciales preexistentes a la consolidación de la Nación Argentina. ROMERO CARRANZA, Fernando, La privatización de la actividad y la responsabilidad portuaria en la República Argentina, Instituto Iberoamericano de Derecho Marítimo, 2007.”
“En oportunidad de la promulgación de la LAP efectuada mediante el Decreto N° 1029/92, el Poder Ejecutivo Nacional vetó parcialmente el art. 11 de la ley, justamente cuando se refería a “la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” (La validez del veto parcial no estuvo exenta de polémica, toda vez que
el procedimiento para la promulgación de las leyes anterior a la reforma constitucional de 1994 preveía el retorno a la Cámara de origen del proyecto desechado total o parcialmente por el Poder Ejecutivo (cfr. art. 72 de la CN de 1853), a diferencia del procedimiento actual, que contempla la posibilidad de promulgar las partes no observadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso, en cuyo caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia (cfr. art. 80 CN de 1994). La doctrina anterior a la última reforma de la Constitución se dividía en aquel entonces entre la que sostenía la inconstitucionalidad de la promulgación parcial de leyes, apoyada en la letra del art. 72 de la CN; y en la que, sustentada en fallo de la CSJN “Colella c/ S.A. Fevre y Basset”, admitía la promulgación parcial cuando no se afectare la unidad de la ley (criterio adoptado entonces por el P.E.N. y que finalmente tuviera recepción en la reforma constitucional de 1994). Ver ZUCCHI, Héctor A., op. cit., pp. 250-251.”
“Un motivo alegado en los considerandos del decreto para el veto de la transferencia del puerto en favor de la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, lo constituyó el carácter de ente descentralizado que, como municipalidad, revestía en aquel tiempo la ciudad dentro de la esfera del gobierno federal.”.
“Esto se da en conformidad con la ley N° 1029, que con arreglo a lo dispuesto en el art. 3 de la CN (Artículo 3º.- “Las autoridades que ejercen el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse", declaró en 1880 al Municipio de la Ciudad de Buenos Aires como Capital de la República y dispuso que "Todos los establecimientos y edificios públicos situados en el Municipio, quedarán bajo la jurisdicción de la Nación, sin que los municipales pierdan por esto su carácter" (cfr. art.2). "
“Con la reforma constitucional de 1994, el status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires mutó hacia un régimen de gobierno autónomo -hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires (“CABA”)- al disponer la Constitución que “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.” (cfr. art. 129).”
"Poder no delegado"
No obstante, la CN prevé que “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.” (cfr. art. 121). Cabe destacar que ello no incluye a la CABA.
“Más aún, siguiendo la letra del art. 129 de la CN, el Congreso de la Nación dictó la ley N°24.588 que garantiza los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires (“Ley Cafiero” o “Ley de Garantías”). Esta ley dispuso especialmente que “(…) la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones.” (art. 2); e instituyó que “continuarán bajo jurisdicción federal todos los inmuebles sitos en la Ciudad de Buenos Aires, que sirvan de asiento a los poderes de la Nación, así como cualquier otro bien de propiedad de la Nación o afectado al uso o consumo del sector público nacional” (art. 3).”
“Entonces, si bien la CN -reformada en 1994- reconoce a la CABA un régimen de gobierno autónomo, se invierte la fórmula establecida para las provincias bajo el art. 121 de la CN: para el caso de la CABA rige la regla establecida por el art. 2 de la Ley de Garantías, conservando la Nación todo el poder no delegado expresamente a la ciudad.”
“Tanto es así, que la Ley de Garantías contempla que “El Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes” (art. 6); e instituye asimismo la creación en el ámbito del Congreso de la Nación de la Comisión Bicameral "Ciudad de Buenos Aires" integrada por seis senadores y seis diputados para" (...) Supervisar el proceso de coordinación que se lleve adelante entre el Poder Ejecutivo nacional y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires conforme a las disposiciones de esta ley (...)" (art.15)."
"Este fue el camino elegido por el Estado Nacional para evitar el traspaso sorpresivo de determinados poderes y bienes que estuvieran bajo su dominio, como el puerto de Buenos Aires, que permaneció bajo la órbita nacional a través de la AGP y que se erige en la actualidad como el único puerto federal del país.
(El Decreto 1029/92 de promulgación de la Ley de Actividades Portuarias, veto parcialmente la transferencia del puerto de Buenos Aires a la ciudad homónima, por lo que hoy es el único puerto argentino de propiedad y administración del Estado Nacional, que transfirió a la provincia de Buenos Aires una de las secciones de ese puerto, el Dock Sud, ubicado del otro lado del Riachuelo, límite entre la ciudad de Buenos Aires y la provincia del mismo nombre.). Esto, por ejemplo, en contraposición del caso del traspaso de los servicios de transporte Subterráneo y Premetro que -siguiendo el art. 6 de la Ley de Garantías- fue instrumentado por el acta acuerdo celebrada el 3 de enero de 2012 entre el Estado Nacional y la CABA, y ratificado por el Congreso por la ley N° 26.740.”
"Interpretación"
Sin perjuicio de lo anterior, hay voces que señalan que bien vale efectuar el traspaso del puerto desde la AGP a la CABA en forma casi automática, sin más trámite.
Para ello, tienen en consideración: (i) el carácter autónomo de la ciudad (cfr. art. 129 de la CN reformada en 1994); y (ii) que el Estatuto Organizativo de la CABA establece que “(…) el puerto de Buenos Aires es del dominio público de la Ciudad, que ejerce el control de sus instalaciones, se encuentren o no concesionadas” (art. 8), que la Legislatura “dicta la ley de puertos de la Ciudad” (art. 80, inc. 2.6), y que el Jefe de Gobierno “administra el puerto de la Ciudad” (art. 104, inc. 20).”
“Así, para dicho sector de la doctrina, el puerto de Buenos Aires, que ha quedado como único reducto de la hegemonía portuaria del Estado Nacional, una vez ocurrida la reforma de la Constitución, que dispuso la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, puede ser hoy requerido por esta ciudad, completándose así el panorama de descentralización y desmonopolización portuaria transferida a las provincias, municipios y particulares (ROMERO CARRANZA, Fernando, “El régimen legal portuario argentino”, en: www.nuestromar.com/informaciones, Buenos Aires, 07/02/2002); señalando por otro lado que los argumentos que justificaban el veto parcial del Decreto N° 1029 de promulgación de la LAP para la transferencia del puerto a la CABA, perdieron vigencia al dejar la Ciudad Autónoma de configurar un desmembramiento del Estado Nacional, ni actuar ya como una de sus dependencias (Romero, Carranza, Fernando, Régimen jurídico del puerto de Buenos Aires- El derecho de la Ciudad Autónoma al reconocimiento y recuperación de su dominio y administración)."
“No obstante lo anterior, la ciudad se arroga los derechos, tanto de dominio como de control de las instalaciones, pero no avanza respecto de las concesiones otorgadas (CHAMI, Diego Esteban. Manual de Derecho de la Navegación. Buenos Aires. Abeledo-Perrot. 2010, p. 338); y es lógico que ello suceda, ya que una norma de carácter local no puede contradecir una norma federal, por constituir esta última norma una de jerarquía superior (como se infiere del art. 31 de la CN).”.
"En este sentido, la letra del Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no pueden oponerse al sistema de la Ley de Garantías, ni mucho menos a la aplicación armónica de los arts. 121 y 129 de la CN, complementados con el art. 75, cuyos incisos 5 y 30 rezan que corresponde al Congreso "(...) Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional" y "(...) Ejercer una legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines." (El art.129 de la CN tiene similar jerarquía que su art.3 y las leyes nacionales que declararon a la ciudad como capital de la República (ley N°1029) y que otorgaron las garantías al Estado Nacional (ley N°24.588) tiene igual nivel y deben ser interpretadas de modo complementario. Ver ROSATTI, HORACIO; "Status jurídico de la ciudad de Buenos Aires", en: La Ley, Buenos Aires, 2000-E-165.).
"Por otro lado, dato no menor es que el criterio interpretativo antes señalado fue ratificado oportunamente por el Estatuto de la CABA al establecer que "las disposiciones de la presente Constitución que no puedan entrar en vigor en razón de limitaciones de hecho impuestas por la ley 24.588, no tendrán aplicación hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia" (Cláusula Transitoria Segunda), reconociendo así la preeminencia del sistema normativo federal por sobre el local al menos hasta que la CABA siga siendo Capital de la República."
"Además, el cambio en las circunstancias de hecho que dieron sustento al veto presidencial- a raíz de la modificación del status institucional de la ciudad- no es óbice para prescindir de sus efectos, pues la LAP solamente puedo ser considerada como tal desde el momento de su promulgación y en los términos en que ella se produjo (CHOLVIS, Jorge Francisco, El Puerto Federal Argentino, Buenos Aires, 2005, p.12)"
“Consecuentemente, cabría adherir a la opinión que sostiene que decir que la CABA tiene el dominio público del puerto y ejerce el control de sus instalaciones, es una mera declaración que no otorga derecho alguno, hasta que el Estado Nacional no disponga expresamente su intención de realizar su traspaso efectivo (CÁNEPA, Enrique J., “Los alcances de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y el Río de la Plata”, en: El Derecho, Buenos Aires, pp. 1471-1482.).”.
"Corolario"
"Con todo esto, cabe concluir que de querer efectuarse el traspaso del puerto de Buenos Aires desde la órbita de la Nación a la Ciudad, ello sería posible siempre y cuando se contara primero con:
La firma de un Acta Acuerdo suscrita entre los gobiernos de la Nación y de la Ciudad (en la medida que ello fuera posteriormente ratificado por el Congreso de la Nación y por la Legislatura porteña).
O bien reformando la Ley de Garantías contemplado dicha cuestión.
O bien volviendo a la redacción original del art. 11 de la LAP por medio de una nueva ley del Congreso (sin que ello sea vetado por el Poder Ejecutivo Nacional).
Finalmente, entre otras cuestiones, sería necesario que la CABA sancione una ley de puertos local y definir sus límites sobre el Río de la Plata."
Tres cosas habría que decir acerca del artículo transcripto, primero, que se debe tener en cuenta que no se trata del "Estatuto Organizativo", sino de la Constitución de la Ciudad, segundo, que las opciones de reformas de la "Ley Cafiero" o de la "LAP" son temas que competen al Congreso Nacional.
Tercero, que los abajo firmantes somos plenamente conscientes que la primera opción que expresa el autor es la que se encuentra dentro de las competencias de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para iniciar de alguna manera el proceso para resolver el tema en cuestión, sin dejar de considerar que remitiremos copia del presente a los Diputados y Senadores por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Por consiguiente, estamos elevando el presente “Proyecto de Declaración” para consideración del Cuerpo, para solicitarle al Poder Ejecutivo de la Ciudad que “La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires vería con agrado que el Poder Ejecutivo arbitre los medios a su disposición para iniciar las gestiones pertinentes ante el Poder Ejecutivo Nacional con el propósito de realizar la Transferencia del Puerto de Buenos Aires a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 8 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuyo texto expresa "El Puerto de Buenos Aires es del dominio público de la Ciudad que ejerce el control de sus instalaciones, se encuentre o no concesionadas"
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